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來源：中國財經(jīng)報

■ 向冰

當前政府采購電子化平臺正在全國范圍內(nèi)逐漸普及。政府采購電子化平臺主要由集中采購機構(gòu)或采購監(jiān)管機構(gòu)承建。政府采購電子化平臺的建設(shè)初衷是充分利用現(xiàn)代科技手段，實現(xiàn)政府采購遠程化、數(shù)字化、智能化，縮短政府采購周期，降低政府采購交易成本，更進一步優(yōu)化營商環(huán)境，打通制約經(jīng)濟循環(huán)的關(guān)鍵堵點，加快形成全國統(tǒng)一大市場。

但是，隨著全國各地推廣應(yīng)用政府采購電子化平臺，越來越多的供應(yīng)商面臨這樣一種困境：他們每使用一個政府采購平臺參與投標活動，通常都需要注冊賬號、辦理CA證書，同時需要在當?shù)卣少徠脚_下載投標文件編制軟件。有些常年參加政府采購的供應(yīng)商有幾十個甚至上百個CA證書。與此同時，有些供應(yīng)商的電腦桌面上更是布滿了不同平臺的投標文件編制軟件。更讓供應(yīng)商抓狂的是，他們經(jīng)常把這些軟件、工具搞混淆，以至于在投標、開標以及評審環(huán)節(jié)時常出現(xiàn)意想不到的問題，導致他們失去一些項目的競爭機會，而這些項目的預算金額少則幾十萬元，多則幾百萬甚至上千萬元。

政府采購社會代理機構(gòu)也面臨同樣的問題。如果需要在不同的地方執(zhí)業(yè)，代理機構(gòu)就必須了解不同地方政府采購平臺如何操作，其業(yè)務(wù)人員必須學習在不同的系統(tǒng)中制作采購文件、組織開標和評審。另一個更為嚴峻的問題是，代理機構(gòu)使用不同平臺代理的項目，項目檔案都分散存儲在不同的平臺上，代理機構(gòu)自己并沒有這些項目的原始檔案數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)一旦丟失，損失難以估計。有的代理機構(gòu)有心搭建自己的信息化管理系統(tǒng)，面對現(xiàn)實卻有心無力，造成公司內(nèi)部管理困難，對外拓展業(yè)務(wù)的成本更是居高不下。

為了解決上述問題，一些省份開始推行全省一體化政府采購平臺，希望借助省級財政的力量，實現(xiàn)省域內(nèi)所有政府采購參與者使用同一個平臺。這樣一來，至少在本省內(nèi)，供應(yīng)商可以使用一種投標文件編制軟件，所有的代理機構(gòu)也只需使用全省一體化平臺辦理業(yè)務(wù)。但現(xiàn)實情況是，大多數(shù)省份在推進一體化采購平臺時都遇到很大的阻力。究其原因，主要存在以下幾個方面的問題。

首先，省級政府采購一體化平臺通常包含省市縣三級數(shù)萬家預算單位、數(shù)千家代理機構(gòu)及數(shù)百萬家供應(yīng)商，用一套系統(tǒng)來涵蓋這么多用戶的個性化需求，實現(xiàn)難度非常大。如果用戶提出的問題都盡量滿足，那么系統(tǒng)將會無限復雜，平臺建設(shè)運營公司的服務(wù)成本也將是天文數(shù)字；如果不滿足用戶的個性化要求，則用戶滿意度很差。

其次，省級平臺建設(shè)者往往只選擇一個公司來開發(fā)和運營平臺。這些公司為了取得某個省級平臺的建設(shè)資格，不惜低價競爭，其中標價格往往遠低于成本價，其目的就是將其他對手擠出市場，形成一家獨大的壟斷局面。但盈利是企業(yè)的最終目的，有些中標企業(yè)后期如果通過各種隱性收費手段牟利，或?qū)⒔o平臺建設(shè)單位帶來潛在的廉政風險。

最后，平臺開發(fā)商壟斷某地市場后，沒有了競爭，其在產(chǎn)品升級換代及后續(xù)服務(wù)方面，缺乏積極性，平臺建設(shè)方（或采購方）的用戶體驗也隨之下降，而其他有能力提供更好產(chǎn)品、更優(yōu)質(zhì)服務(wù)的供應(yīng)商被擋在門外，無法進入該市場。

要破解上述難題，就必須重新思考政府采購平臺的建設(shè)模式，將此前政府自建、自管平臺模式轉(zhuǎn)為開放型平臺建設(shè)模式，并在全國范圍內(nèi)構(gòu)建標準統(tǒng)一的智慧化政府采購生態(tài)系統(tǒng)，由政府推進資源整合、促進市場競爭，讓市場在資源配置中起決定性作用。

開放型政府采購平臺如何建？在建設(shè)形式上，筆者認為可以參考證券交易平臺建設(shè)模式。在證券交易體系中，各個券商都有自己的券商交易系統(tǒng)，而股民僅需使用同花順、東方財富等終端系統(tǒng)，就可以參與股票交易。如果全國政府采購系統(tǒng)開發(fā)商按照統(tǒng)一的交易規(guī)則開發(fā)出各具特色的政府采購應(yīng)用終端，各個政府采購代理機構(gòu)、供應(yīng)商只需選擇自己認可的應(yīng)用終端，僅需一套賬號、一個CA證書即可參加全國任何地方的政府采購項目。形成這樣的格局后，軟件開發(fā)商必然將更多精力投入到平臺及系統(tǒng)研發(fā)中，開發(fā)出更加貼近用戶需求的產(chǎn)品，提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，并在競爭中贏得先機，從而形成多元智慧的政府采購生態(tài)系統(tǒng)。

但是，與證券交易相比，政府采購的交易形式相對復雜，尤其在招投標過程中，系統(tǒng)還需對供應(yīng)商資格、響應(yīng)文件的符合性進行審查，并按照評審標準進行打分，有的項目還需要進行磋商談判。因此，要構(gòu)建這樣的一個平臺，就必須有統(tǒng)一的標準規(guī)范、開放的體系架構(gòu)、互信的授權(quán)機制，這樣才能建成多元的智慧生態(tài)系統(tǒng)。

統(tǒng)一標準規(guī)范

只有做到書同文、車同軌，才有可能打破地方保護和市場藩籬，形成全國統(tǒng)一大市場。建立統(tǒng)一、開放、互信、多元的智慧政府采購生態(tài)系統(tǒng)，需要對政府采購的交易數(shù)據(jù)、采購文件及響應(yīng)文件結(jié)構(gòu)、政府采購軟件系統(tǒng)的功能、數(shù)據(jù)交換方式、政府采購交易流程和環(huán)境等進行標準化建設(shè)，讓業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和文件在各個系統(tǒng)之間無障礙流通。

制定交易數(shù)據(jù)規(guī)范，則需要對政府采購的各個環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)進行定義，包括但不限于對采購人、供應(yīng)商、代理機構(gòu)、評審專家、項目信息、項目公告信息、招投評過程信息、采購合同要素信息、驗收結(jié)果要素信息等數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)源、代碼標準集等進行定義，以保障各個系統(tǒng)間數(shù)據(jù)互通無障礙。

規(guī)范采購文件、響應(yīng)文件結(jié)構(gòu)，則需要對政府采購的采購文件和供應(yīng)商響應(yīng)文件的結(jié)構(gòu)和格式進行定義。需要注意的是，要實現(xiàn)政府采購智能化，采購文件和響應(yīng)文件應(yīng)進行結(jié)構(gòu)化設(shè)計。如果采購文件和響應(yīng)文件采用Word、PDF等非結(jié)構(gòu)化文件格式，系統(tǒng)則難以對文件內(nèi)容進行自動識別、自動抓取。這樣一來，系統(tǒng)更是難以完成自動唱標、自動關(guān)聯(lián)響應(yīng)內(nèi)容等。使用結(jié)構(gòu)化文件，則應(yīng)在不同系統(tǒng)間建立標準規(guī)范。這樣一來，代理機構(gòu)的交易系統(tǒng)和供應(yīng)商的投標系統(tǒng)就不再相互制約。

規(guī)范政府采購系統(tǒng)的功能，則是將系統(tǒng)在執(zhí)行采購任務(wù)時的一系列操作予以標準化，以免系統(tǒng)之間信息流通不暢，從而影響項目開展。

制定數(shù)據(jù)交換標準，即針對系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)交換方式和格式制定標準規(guī)范。如：制定采購項目信息獲取、公告推送標準，制定采購文件及評審報告上傳、下載標準，制定成交結(jié)果、合同信息及驗收信息推送標準等。

規(guī)范政府采購交易流程和環(huán)境，則是對政府采購各參與方工作流程進行標準化設(shè)計。如：對遠程開評標和現(xiàn)場開評標場地的布局規(guī)劃、現(xiàn)場設(shè)備（包括監(jiān)控、門禁、開評標電腦等設(shè)施）的參數(shù)和設(shè)備部署、維護等進行規(guī)定。

建立開放的體系架構(gòu)

如何在統(tǒng)一的標準規(guī)范基礎(chǔ)上，突破傳統(tǒng)思維，構(gòu)建一個開放的政府采購平臺呢？

要回答這個問題，不妨先回顧一下現(xiàn)有平臺的弊端：最初的政府采購平臺大多是由集中采購代理機構(gòu)建設(shè)，實現(xiàn)了集采項目部分流程電子化，然而大部分社會代理機構(gòu)仍通過線下方式執(zhí)行采購項目。近年來，越來越多的監(jiān)管部門承建政府采購平臺，實現(xiàn)集中采購和分散采購項目在同一平臺上運行。但無論是集采機構(gòu)搭建的平臺，還是財政部門搭建的平臺，都有一個共性：平臺是封閉的。平臺的封閉屬性導致代理機構(gòu)和供應(yīng)商都必須使用某一特定的平臺，方能參與該平臺上運行的項目。

因此，打造一個開放的政府采購平臺需要解決的核心問題便是開放原本封閉的系統(tǒng)，讓代理機構(gòu)和供應(yīng)商自主選擇適合自身業(yè)務(wù)的交易平臺，并通過這一平臺參與全國所有地區(qū)的政府采購項目交易。

筆者認為，新架構(gòu)自下而上可分為三個層次，分別是財政內(nèi)網(wǎng)業(yè)務(wù)集群、交易樞紐中心、交易執(zhí)行平臺集群。

財政內(nèi)網(wǎng)業(yè)務(wù)集群即各級運行在財政內(nèi)網(wǎng)上的與采購相關(guān)的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，包括采購預算管理系統(tǒng)、采購計劃備案系統(tǒng)等，完成備案后的項目可通過財政內(nèi)網(wǎng)的網(wǎng)關(guān)推送到集采機構(gòu)、代理機構(gòu)平臺。各級財政部門通過采購監(jiān)督系統(tǒng)監(jiān)督本級政府采購的執(zhí)行情況。完成交易的項目通過財政內(nèi)網(wǎng)支付系統(tǒng)完成支付。上述業(yè)務(wù)系統(tǒng)由財政部門承建，運行在財政內(nèi)網(wǎng)。

交易樞紐中心是聯(lián)通各個業(yè)務(wù)系統(tǒng)的核心系統(tǒng)，起到上通下達的作用。交易樞紐中心向供應(yīng)商投標系統(tǒng)提供供應(yīng)商注冊、CA證書辦理、采購文件獲取、響應(yīng)文件上傳等服務(wù)；向采購代理機構(gòu)業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)提供采購項目信息獲取、項目公告發(fā)布、專家抽取、供應(yīng)商名單獲取、項目采購結(jié)果數(shù)據(jù)回傳等服務(wù)；向各地預算一體化管理系統(tǒng)提供采購項目備案信息上傳、代理機構(gòu)在線委托等服務(wù)；向各地政府采購網(wǎng)提供政府采購項目公告信息更新同步服務(wù)；向各地政府采購監(jiān)管系統(tǒng)提供政府采購數(shù)據(jù)和項目檔案信息同步服務(wù)；向各個業(yè)務(wù)系統(tǒng)提供用戶主體認證和CA互認等服務(wù)。

交易執(zhí)行平臺對代理機構(gòu)和供應(yīng)商開放。不同的代理機構(gòu)根據(jù)自身的業(yè)務(wù)特征選擇適合自己的交易執(zhí)行系統(tǒng)，不同的交易執(zhí)行系統(tǒng)通過統(tǒng)一的互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)關(guān)訪問交易樞紐中心，獲取采購人委托的項目信息。代理機構(gòu)將制作的采購文件通過互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)關(guān)自動推送到政府采購網(wǎng)發(fā)布公告。代理機構(gòu)通過與樞紐中心交互完成專家抽取、讀取供應(yīng)商的響應(yīng)文件、組織開評標以及發(fā)布成交公告等工作。供應(yīng)商也可自主選擇某一平臺廠商的終端，原則上使用一個終端即可參與全國所有項目的交易。供應(yīng)商終端和代理機構(gòu)系統(tǒng)采用同樣的機制和交易樞紐中心通訊。

構(gòu)建互信的安全機制

上述架構(gòu)極為復雜，要確保內(nèi)網(wǎng)系統(tǒng)的安全運行，同時確保不同廠家開發(fā)的交易執(zhí)行系統(tǒng)能夠與財政內(nèi)網(wǎng)系統(tǒng)之間發(fā)生業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)交換，就必須要建立一套安全互信機制。筆者認為，該機制包括業(yè)務(wù)系統(tǒng)注冊管理、網(wǎng)關(guān)訪問控制、鑒權(quán)和認證訪問控制等。

在這一機制中，應(yīng)用注冊中心的作用是根據(jù)統(tǒng)一規(guī)則對請求注冊的應(yīng)用進行合法性驗證，獲得注冊中心授權(quán)的應(yīng)用才能訪問樞紐中心。任何未經(jīng)注冊中心授權(quán)的第三方應(yīng)用試圖訪問樞紐中心都會被視為非法入侵并被阻斷；應(yīng)用訪問網(wǎng)關(guān)是代理機構(gòu)業(yè)務(wù)系統(tǒng)和供應(yīng)商應(yīng)用系統(tǒng)訪問交易樞紐中心的唯一入口。網(wǎng)關(guān)根據(jù)路由配置將外界訪問的請求轉(zhuǎn)發(fā)到具體的服務(wù)器上。

代理機構(gòu)業(yè)務(wù)系統(tǒng)和供應(yīng)商應(yīng)用系統(tǒng)第一次請求訪問交易樞紐中心的服務(wù)時，交易樞紐中心需要對請求進行驗證，驗證通過后，系統(tǒng)調(diào)用加密算法生成一個Token（服務(wù)端生成的字符串，以作客戶端進行請求的令牌），下次請求再發(fā)生時，交易樞紐中心會對Token串進行解密校驗。此外，交易樞紐中心還可以通過SSL加密和數(shù)字簽名等技術(shù)加強數(shù)據(jù)傳輸?shù)陌踩浴?/span>

綜上所述，一個建立在統(tǒng)一基礎(chǔ)標準之上的開放架構(gòu)將引導國內(nèi)優(yōu)秀的軟件開發(fā)商利用各自的技術(shù)優(yōu)勢，開發(fā)出各具特色的應(yīng)用服務(wù)。這樣一來，代理機構(gòu)和供應(yīng)商有充分自主選擇應(yīng)用的機會。同時，代理機構(gòu)和供應(yīng)商只需要選擇一個合適自己的系統(tǒng)，就可以參與全國的政府采購項目，不需要在不同政府采購平臺之間反復切換，從根本上打破地方保護和市場分割，打通制約經(jīng)濟循環(huán)的關(guān)鍵堵點，促進商品要素資源在更大范圍內(nèi)暢通流動。只有提供這樣一種自由競爭的市場格局，各軟件廠商才能把精力專注于創(chuàng)新，朝著更加智能化、智慧化的方向努力，才能在競爭中獲得更多的商機，進而構(gòu)建一個百花齊放、百家爭鳴的智慧化政府采購生態(tài)系統(tǒng)。

(作者單位：成都布絡(luò)軟件技術(shù)有限公司)

(作者:向冰)